การบริหารราชการแผ่นดิน
ประเทศไทยได้ยึดหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น ประมุขในระบบรัฐสภาเช่นนี้มานับแต่การอภิวัฒน์เปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวัน ที่ 24 มิถุนายน 2475 โดยระบอบการปกครองนี้ มีส่วนสำคัญที่ทำให้การบริหารราชการแผ่นดินจำต้องมีคณะบุคคลขึ้นมารับผิดชอบ มีบุคคลหนึ่งทำหน้าที่หัวหน้าคณะผู้บริหาร ที่พร้อมจะถูกควบคุม ตรวจสอบ และถ่วงดุลการใช้อำนาจทางการบริหารจากรัฐสภา ตามแนวคิดอำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นอำนาจสูงสุดที่ใช้ในการ ปกครองประเทศเป็นของปวงชน ที่แต่ละฝ่ายต่างมีความเป็นอิสระในการใช้อำนาจของตนเอง แต่ยังมีการควบคุมและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน
การบริหารราชการแผ่นดินในอดีตของไทย
ในสมัยกรุงสุโขทัยไม่ปรากฏว่าพระมหากษัตริย์ทรงแต่ง ตั้งผู้ใดในการบริหารปกครองบ้านเมือง แต่จากหลักฐานที่ปรากฏในศิลาจารึกหลักที่ 1 พบว่า มีการปกครองแบบพ่อปกครองลูก และให้ราษฎรช่วยกัน "ถือบ้านถือเมือง" ครั้นล่วงมาถึงสมัยกรุงศรีอยุธยา ได้แยกการบริหารออกเป็นฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร มีสมุหนายกเป็นผู้รับผิดชอบด้านพลเรือนบริหารกิจการเกี่ยวกับเวียง วัง คลัง และนา และมีสมุหกลาโหมรับผิดชอบด้านการทหารและการป้องกันประเทศ แต่ภายหลังทั้งสมุหนายกและสมุหกลาโหมต้องรับผิดชอบทั้งด้านการทหารและ พลเรือนพร้อมกัน แต่ได้แบ่งพื้นที่ออกเป็นหัวเมืองด้านใต้ให้อยู่ในความรับผิดชอบของสมุห กลาโหม และหัวเมืองด้านเหนือให้อยู่ในความรับผิดชอบของสมุหนายก
ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน โดยยกเลิกตำแหน่งตำแหน่งสมุหนายก และสมุหกลาโหม รวมทั้งจตุสดมภ์ด้วย และได้จัดระเบียบบริหารราชการออกเป็นกระทรวง ตามแบบอย่างประเทศตะวันตก ให้มีเสนาบดีเป็นผู้รับผิดชอบแต่ละกระทรวงทั้ง 12 กระทรวง มีปลัดทูลฉลองเป็นผู้กลั่นกรองงานและช่วยราชการภายในกระทรวง มีการประชุมคณะเสนาบดีซึ่งพระมหากษัตริย์ประทับเป็นองค์ประธาน หรือให้ที่ประชุมเลือกประธานเป็นครั้งคราว การบริหารราชการแผ่นดินในรูปคณะเสนาบดีได้ดำเนินมาจนถึงรัชกาลพระบาทสมเด็จ พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งมีการจัดตั้งองคมนตรีสภา ทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาในการปกครองและการออกกฎหมายทำนองเดียวกับรัฐสภา และจัดตั้งเสนาบดีสภา เป็นที่ประชุมปรึกษาหารือข้อราชการของเสนาบดีทั้งหลาย
การบริหารราชการแผ่นดินก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง จึงเป็นเรื่องของพระมหากษัตริย์โดยตรง การแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่ง การกำหนดนโยบายในการบริหาร การควบคุมการบริหาร ล้วนแต่เป็นเรื่องของพระราชอำนาจตามพระราชอัธยาศัย
เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน สยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 กำหนดให้มีคณะบุคคลขึ้นคณะหนึ่งทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินเรียกว่า "คณะกรรมการราษฎร" มี "ประธานกรรมการ ราษฎร" ทำหน้าที่หัวหน้าคณะ ต่อมาเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 แล้ว ตำแหน่งเหล่านี้เปลี่ยนชื่อใหม่ว่า "คณะรัฐมนตรี" รับผิดชอบร่วมกันในการบริหารราชการแผ่นดิน มี "รัฐมนตรี" รับผิดชอบบริหารราชการในกระทรวงที่ได้รับมอบหมาย โดยมี "นายกรัฐมนตรี" ในฐานะหัวหน้ารัฐบาลมีอำนาจหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งการบริหารราชการแผ่น ดิน
ผู้มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบัน
ในการบริหารราชการแผ่นดิน พระมหากษัตริย์จะทรงแต่ง ตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ผ่านการพิจารณาให้ความเห็น ชอบจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมากตามการกราบบังคมทูลของประธานสภาผู้แทนราษฎร และทรงแต่งตั้งรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกินสามสิบห้าคนตามการกราบบังคม ทูลของนายกรัฐมนตรี ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน ก่อนเข้ารับหน้าที่รัฐมนตรีต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ว่าจะจงรัก ภักดีต่อพระมหากษัตริย์ จะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน และต้องรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญ รวมทั้งต้องไม่กระทำการใด ๆ ที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญด้วยเช่นกัน คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา เพื่อนำแนวนโยบายของพรรคการเมืองที่นำเสนอต่อประชาชนในคราวหาเสียงเลือกตั้ง หรือที่ประกาศเป็นสัญญาประชาคมให้ผู้สมัครของพรรคได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน มาปฏิบัติเป็นนโยบายให้เกิดผลอย่างแท้จริง และชี้แจงการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ และเมื่อเข้ารับหน้าที่แล้ว ต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อกำหนดแนวทางการปฏิบัติราชการแต่ละปี
บรรดารัฐมนตรีซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบการบริหารราชการใน กระทรวงที่ได้รับมอบหมายแต่งตั้งนั้น ต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี หรือในเมื่อมีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินที่คณะรัฐมนตรีเห็น สมควรจะฟังความคิดเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรีจะแจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้มีการเปิดอภิปรายทั่วไปในที่ ประชุมร่วมกันของรัฐสภาก็ได้ โดยที่รัฐสภาจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายมิได้
ในการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและผ่านการพิจารณา ให้ความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรด้วยเสียงข้างมากนั้น เพื่อให้สถานะของนายกรัฐมนตรีมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับประชาชนผ่านทาง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฐานะผู้แทนของปวงชนชาวไทย และย่อมส่งผลให้การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนี้มีเกียรติ มีศักดิ์ศรี ในฐานะผู้นำของประเทศ ซึ่งเป็นหลักการสำคัญประการหนึ่งของการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหา กษัตริย์ทรงเป็นประมุขในระบบรัฐสภา
การบริหารราชการแผ่นดินตามเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 วางแนวทางให้รัฐต้องดำเนินการตามแนว นโยบายด้านบริหารราชการแผ่นดิน ดังต่อไปนี้
1. การบริหารราชการแผ่นดินต้องเป็นไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความมั่นคงของประเทศ อย่างยั่งยืน โดยต้องส่งเสริมการดำเนินงานตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติในภาพรวมเป็นสำคัญ
2. จัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้มีขอบเขต อำนาจหน้าที่ และความรับผิดชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก่การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณ เพื่อพัฒนาจังหวัด เพื่อประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่
3. กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่ว ประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น
4. พัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรมและจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ควบคู่ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทำงาน เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนว ทางในการปฏิบัติราชการ
5. การจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เพื่อให้การจัดทำและการให้บริการสาธารณะเป็นไปอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน
6. ดำเนินการให้หน่วยงานทางกฎหมาย ที่มีหน้าที่ให้ความเห็นเกี่ยวกับการดำเนินงานของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการ ตรากฎหมายของรัฐ ดำเนินการอย่างเป็นอิสระ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดิน เป็นไปตามหลักนิติธรรม
7. จัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง รวมทั้งจัดให้มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความเป็นอิสระ เพื่อติดตามสอดส่องให้มีการปฏิบัติตามแผนและมาตรฐานดังกล่าวอย่างเคร่งครัด
8. ดำเนินการให้ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับสิทธิประโยชน์อย่างเหมาะสม
การวางแนวทางดังกล่าวไว้นี้ มีเจตนารมณ์เพื่อกำหนดให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปตามหลัก การพัฒนาที่ยั่งยืนบนพื้นฐานปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และคำนึงถึงผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ โดยที่รัฐต้องกำหนดขอบเขตและความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจหน้าที่ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้ชัดเจน สนับสนุนให้จังหวัดจัดทำแผนพัฒนาโดยภาคประชาชนมีส่วนร่วม สนับสนุนงบประมาณให้จังหวัด มีศักยภาพในการพัฒนาอย่างยั่งยืน สอดคล้องกับความต้องการและความจำเป็นของประชาชน ให้ความสำคัญ แก่การกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเท่าเทียมกันในการเข้า ถึงการพัฒนาทุกด้านตามแนว นโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ไม่จำกัดเฉพาะเรื่องที่เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่า นั้น
ในด้านบุคลากร ต้องมุ่งเน้นการพัฒนาบุคลากรภาครัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ ให้มีความสามารถคู่คุณธรรมและจริยธรรม จัดระบบงานเพื่อบริการสาธารณะให้เป็นไปอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ พัฒนาวิธีปฏิบัติราชการโดยยึดหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือหลักธร รมาภิบาลในการบริหาราชการแผ่นดิน โดยข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ได้รับสิทธิประโยชน์อย่างเหมาะสม เช่น การรักษาพยาบาล บำเหน็จ บำนาญ เป็นต้น
การ จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของประเทศต่าง ๆ มีปรากฏให้เห็นทั้งที่แบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น เช่น ญี่ปุ่น อังกฤษ และเยอรมนี ส่วนสหรัฐอเมริกาแบ่งออกเป็นบริหารส่วนกลาง คือรัฐบาลกลาง และรัฐบาลท้องถิ่น หรือรัฐบาลมลรัฐ สำหรับประเทศที่แบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ที่เด่นชัดมี 2 ประเทศ คือ ไทย และฝรั่งเศส
การจัดระเบียบบริหารราชการออกเป็น 2 หรือ 3 ส่วนนั้น ขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาล สภาพของประเทศ ตลอดจนขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมด้านการเมืองการปกครองและการบริหารของ ประเทศนั้น ๆ
สำหรับประเทศไทย พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 บัญญัติให้การบริหารราชการแผ่นดินแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ บริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น โดยทั้ง 3 ส่วนนี้ ล้วนอยู่ในการควบคุมดูแลของคณะรัฐมนตรี ซึ่งหน้าที่รับผิดชอบบริหารราชการแผ่นดิน อันครอบคลุมไปถึงการกำหนดนโยบายเพื่อให้ข้าราชการนำไปปฏิบัติ การอำนวยความสะดวกและการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนตามกฎหมาย นโยบาย และคำสั่งของคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชา
การบริหาร ราชการส่วนกลาง : ใช้หลักการรวมอำนาจ โดยให้อำนาจการบังคับบัญชาและการวินิจฉัยสั่งการสูงสุดอยู่ในส่วนกลาง คือกรุงเทพมหานครอันเป็นเมืองหลวงและศูนย์กลางการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐ แบ่งส่วนราชการออกเป็น (1) สำนักนายกรัฐมนตรี (2) กระทรวง หรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง (3) ทบวง ซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง (4) กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ซึ่งสังกัดหรือไม่ สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง สำนักนายกรัฐมนตรี ส่วนราชการดังกล่าวนี้มีฐานะเป็นนิติบุคคล
การ บริหารราชการส่วนภูมิภาค : ใช้หลักการแบ่งอำนาจ โดยราชการส่วนกลางเป็นเจ้าของอำนาจ แล้วแบ่งอำนาจการบังคับบัญชาและการวินิจฉัยสั่งการให้แก่ภูมิภาคนำไปปฏิบัติ ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน และการปฏิบัติของภูมิภาคนั้นจะต้องให้เหมาะสมสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมและขนบ ธรรมเนียมประเพณีของแต่ละพื้นที่ ทั้งนี้จะต้องไม่ขัดต่อนโยบายของส่วนกลางหรือของคณะรัฐมนตรี หรือตัวบทกฎหมายของประเทศ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค มี 2 ระดับ คือจังหวัด และอำเภอ
การ บริหารราชการส่วนท้องถิ่น : ใช้หลักการกระจายอำนาจ ที่ส่วนกลางได้มอบอำนาจระดับหนึ่งให้ประชาชนในท้องถิ่นไปดำเนินการปกครองตน เองอย่างอิสระ โดยที่ต้องไม่ขัดต่อกฎหมายของประเทศหรือความสงบเรียบร้อยของประชาชน กิจกรรมที่ทำได้ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องการพัฒนา มีอิสระในการตัดสินใจในการแก้ปัญหาหรือการสนับสนุนกิจกรรมของท้องถิ่น ออกข้อบังคับหรือระเบียบต่าง ๆ มาบังคับในเขตการปกครองของตนได้โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในปัจจุบันมีรูปแบบ (1) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (2) เทศบาล (3) สุขาภิบาล และ (4) ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอื่นตามที่กฎหมายกำหนด ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
